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中共辽阳市委辽阳市人民政府关于进一步深化全市国资国企改革的意见

来源:辽阳市人民政府国有资产监督管理委员会   日期:2016-06-12 14:32:21  点击:748  属于:市国资委文件

辽市委发〔2016〕4号 

深化国资国企改革,促进国企发展,是新形势下坚持公有制主体地位,增强国有经济的活力、控制力、影响力的必然选择,对我市改革开放和社会主义现代化建设具有积极的推动和促进作用。为扎实推动辽阳国资国企改革,促进国有经济持续健康发展,根据《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔2015〕22号)、《中共辽宁省委辽宁省人民政府关于进一步深化全省国资国企改革的意见》(辽委发〔2014〕12号),现就进一步深化我市国资国企改革提出如下意见。
    一、进一步深化国资国企改革的总体要求   

    (一)指导思想    

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记一系列重要讲话精神,牢牢把握稳中求进的工作总基调,坚持社会主义市场经济改革方向,以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心,着力推动各类资本融合发展,优化国资布局结构,着力健全现代企业制度,完善国资监管体系,着力形成改革合力,不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力,为建设智慧文明美丽幸福新辽阳作出更大的贡献。

(二)基本原则    

坚持社会主义市场经济改革方向。切实把握和遵循市场经济规律和企业发展规律,发挥好市场的决定性作用,坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离,推动企业管理体制机制深度变革,增强国资监管的系统性、规范性、有效性。强化企业的市场主体地位,激发企业的内在发展动力和活力,促进国资国企在改革中调整提升,在开放中创新发展,努力实现有质量、有效益、可持续发展。

坚持增强活力和强化监管相结合。继续推进简政放权,依法落实企业法人财产权和经营自主权,进一步激发企业活力、创造力和市场竞争力。依法履行国有出资人职责,以管资本为主强化对市属国有企业的监管,防止国有资产流失,确保国有资产保值增值。

坚持党对国有企业的领导。贯彻全面从严治党方针,充分发挥企业党组织政治核心作用,加强企业领导班子建设,创新基层党建工作,深入开展党风廉政建设,维护职工合法权益,为国有企业改革发展提供坚强有力的政治保证、组织保证和人才支撑。

坚持积极稳妥统筹推进。要突出问题导向,坚持分类推进,搞好改革的总体设计和具体实施的契合,协调好改革的力度、推进的速度、配套改革联动的进度,形成整体合力。要依法规范操作,切实保障相关主体的合法权益。统筹推进国有企业体制机制创新与历史遗留问题解决。

(三)主要目标    

经过三到五年的努力,形成更加符合基本经济制度和市场经济要求的企业体制机制、国有资产管理体制和国有经济布局结构,企业活力、竞争力和可持续发展能力进一步增强,国有资本运营效率效益明显提高,国资国企在新兴产业培育、产业转型升级和经济发展中的引导作用,在地方金融体系建设中的支撑作用,在全市基础设施和公用事业建设中的骨干作用,在现代服务业和民生保障中的基础作用得到充分发挥。
    建成统一管理、分类监管的国有资产监管体系。经营性国有资产实现集中统一监管,以管资本为主的国有资产分类监管体系基本健全,形成规则统一、权责分明、分类分层、规范透明的国资监管全覆盖体系。
    大多数企业实现股权多元化。积极推进国有企业公司制股份制改革,大多数企业实现股权多元化,逐步发展成为混合所有制经济,具备条件的企业实现整体上市或核心业务资产上市。
    国资布局结构更趋合理优化。将80%以上的市属国资集中在金融、公共服务、基础设施和高新技术四大领域,集中到优势大型骨干企业和企业集团。企业集团推进扁平化管理,管理层级原则上控制在三级以内。
    现代企业制度基本建立健全。健全协调运转、有效制衡的法人治理结构。以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效益、增强企业活力、承担社会责任为重点深化国有企业改革,形成企业优胜劣汰、经营者能上能下、人员能进能出、收入能增能减的市场化经营机制。
    二、深化国有企业改革,优化国资布局结构    

(四)进一步明确国有企业功能定位。按照国有企业承担的职责、产业特征、市场属性、资源配置方式的差异,将企业分为三种类型,公益类企业以承担保障经济社会发展和人民生活服务功能为主,优先考虑社会效益,兼顾经济效益;功能类企业以完成特定任务或满足特定功能而设立,经济效益和社会效益兼顾;竞争类企业以市场为导向,以发展战略性新兴产业为主要目标,努力凸显经济效益最大化。
    (五)建立透明规范的国资平台。坚持统筹规划,改建或新建国有资本投资公司、运营公司。国有资本投资公司以重点产业项目投资和政府项目投资为主;国有资本运营公司以资本运营和资产处置为主。优化完善国资流动平台运营机制,充分发挥市场配置资源功能,推动国有控股、参股公司开放性市场化重组,实现资源、资产、资本、资金的良性循环,为培育发展战略性新兴产业、加快基础设施建设等提供有力支撑。
    (六)调整优化国资布局结构。坚持以市场为导向,推动资源要素向优势企业、骨干企业和优秀企业家集聚,将市属国有资本主要集中到产业链的关键领域、产权链的核心环节、价值链的高端部位,集中到高新技术和战略性、基础性产业,集中到有竞争力的国资运营平台,集中到企业的主业。按照业务关联性,整合市直国有企业资源,组建若干企业集团,形成规模效益。做好国有股权退出工作,竞争类企业中,凡三年内未能分红或连续亏损的,国有股权要适时退出。
    (七)推进国有企业混合所有制改革。按照国有企业功能定位,以竞争类企业和新投资项目为重点,稳妥推动有条件的企业发展混合所有制经济。鼓励国有企业因企制宜,创新途径,充分利用多层次资本市场,通过引进战略投资、股权置换、整体转让、改制上市等多种形式,实现投资主体多元化。大力引进有品牌、有技术、有市场的实业型战略合作者和民间资本参与国有企业的改制重组,鼓励国有资本依法与境内外战略投资者合资合作,鼓励非公有制资本参与国有企业重组或合资经营,加快建立现代企业制度,使公司制、股份制成为市属国企的主要组织形态,推进管资产向管资本转变。探索对企业集团进行产权多元化改造,适当引进外部资本。    

(八)允许混合所有制企业员工持股。积极探索混合所有制企业员工持股的多种形式,通过实行员工持股建立激励约束长效机制,形成资本所有者和劳动者利益共同体。职工持股按照自愿原则,根据持股人对企业的影响和贡献程度确定持股比例。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。完善相关政策,健全审核程序,规范操作流程,严格资产评估,建立健全股权流转和退出机制,确保员工持股公开透明,严禁暗箱操作,防止利益输送。

    (九)妥善解决历史遗留问题。加大公共财政资金支持力度,妥善解决企业办社会、“壳企业”职工安置、厂办大集体、离退休人员社会化管理等历史遗留问题。根据国家和省出台的相关政策文件规定,积极研究解决办法,多渠道筹集资金,可采取公共财政资金、国有资本预算资金、企业自筹资金共担改革成本的方式,先易后难,分步实施。探索设立国有企业改革统筹基金,解决企业历史遗留问题,支持国有企业改革发展。
    (十)建立国有资本经营预算制度。以落实国有股东收益分配权为重点,规范国有资本收益上缴与支出管理,分行业、分类别确定国有资产收益上缴比例,逐步提高国有资本收益的上缴水平,到2020年,确保上缴比例提高到30%。准确把握国有资本经营预算方向,完善预算管理制度。国有资本收益主要用于产业结构调整、基础设施建设、解决企业历史遗留问题和民生社会保障支出。探索建立国资收益资金使用评价制度。
    三、完善现代企业制度,健全公司法人治理结构    

(十一)健全公司法人治理结构。加强董事会建设,建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制,规范董事长、总经理行权行为,充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用,实现规范的公司治理。依照《公司法》及公司章程和相关规定行使职能,充分发挥董事会在法人治理结构中的决策中枢作用,切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利,保障经理层经营自主权,法无授权任何政府部门和机构不得干预。加强董事会内部的制衡约束,国有独资公司的董事会和监事会均应有职工代表,董事会外部董事应占多数,落实一人一票表决制度,董事对董事会决议承担责任。建立股东会、董事会、监事会、经理办公会议事规则,进一步明确决策权限和决策程序,促进企业依法规范运作。加强监事会建设,按外派与内设相结合原则,对国有独资和控股公司派驻监事会,以财务监督为重点,对董事、高级管理人员执行公司职务行为进行监督。经理层实行总经理(总裁)负责制,按规履职行权,向董事会报告工作,对董事会负责。

(十二)推进选人用人和管理机制创新。全面推行国有企业领导人员任期制契约化管理,明确责任、权利、义务,严格任期管理和目标考核,保持合理的稳定性和必要的流动性。董事会成员任期每届三年;经理层成员任期由董事会确定,原则上与董事会任期同步;党委、纪委领导人员的任期管理按党章规定执行。按照企业法人治理结构要求,出资人依法选择管理者,管理者依法行使用人权。在市场化程度较高的企业,积极推行职业经理人制度。加强对国有企业领导人员尤其是主要领导人员的日常监督管理和综合考核评价,及时调整不胜任、不称职的领导人员,构建国企领导人员优胜劣汰和能上能下的市场化选聘机制。
    (十三)完善企业激励和约束机制。建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。推进全员绩效考核,以业绩为导向,科学评价不同岗位员工的贡献,合理拉开收入分配差距,切实做到收入能增能减和奖惩分明,充分调动广大职工积极性。完善年薪制、特别贡献奖、股权激励等多种分配方式并存的企业管理者薪酬制度,探索企业领导人员、技术骨干的中长期激励方式。加强国有企业工资总额管理,建立健全市属国企管理者薪酬与职工薪酬协调联动机制,促进收入分配公平合理。健全与激励机制相对称的经济责任审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制。严格规范履职待遇、业务支出,严禁将公款用于个人支出。    

    (十四)建立企业市场化管理机制。深化企业内部管理机制改革,建立企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度体系。推进扁平化管理,科学设置企业内部机构,实施流程再造,压缩管理层级,建立灵敏高效的反应机制。完善企业基础管理标准和规范,加强内控体系建设,健全岗位授权和企业法律顾问制度,加强企业对外投资项目的可行性调研、论证,严格规范企业对外投资程序,加强对投资项目的前期论证和后期评估工作,切实防范投资经营风险,促进企业良性发展。
    四、优化国资监管体系,提高国资监管效率 

    (十五)以管资本为主优化国资监管方式方法。国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位,科学界定国有资产出资人监管的边界,建立监管权力清单和责任清单,实现以管企业为主向以管资本为主的转变。突出企业市场属性,兼顾股权结构、产业特征、发展阶段,实现差异化管理。对竞争类、功能类和公益类企业,分别实行不同的监管方式、考核方式和薪酬分配体系,推进企业财务预决算管理。履行出资人职责的机构依法行使出资人(股东)职责,依法制定或参与制定公司章程,使之成为各类治理主体履职的主要依据之一。以管资本为主构建国资监管体系,重点管控资本投向,规范资本运作,加强战略管理、发展目标、布局结构、公司治理、考核分配和风险控制等管理。加强信用体系建设,鼓励和支持企业积极履行社会责任。加强国资国企信息化建设,提升管理效能。
    (十六)以管资本为主完善国资监管体制机制。坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分开,政府公共管理职能和出资人职能分开,按照权利、义务和责任相统一,形成规则统一、权责明确、管理科学的经营性国资监管全覆盖体系。加强对国有产权的保护,规范国有产权交易转让行为,确保国有资产安全。以产权为纽带,推进市属国有企业与其他所有制资本的优化配置,切实履行资产收益、选择管理者和参与重大决策等出资人职责。国资监管机构以管资本为主,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全,更好服务于国家战略目标,实现保值增值。

    (十七)以管资本为主改革国有资本授权经营体制。改组组建国有资本投资、运营公司,探索有效的运营模式,通过开展投资融资、产业培育、资本整合,推动产业集聚和转型升级,优化国有资本布局结构;通过股权运作、价值管理、有序进退,促进国有资本合理流动,实现保值增值。国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责,并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台,依法自主开展国有资本运作,对所出资企业行使股东职责,按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。

(十八)以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。未经市政府授权履行国有资产出资人职责的党政机关、事业单位要将经营性国有资产交由国有资产监管机构统一监管,具备条件的进入国有资本投资、运营公司。按照统一制度规范、统一工作体系的原则,建立全市统一的国资监管体系和国有资产基础管理工作体系,实现监管制度全覆盖。完善国资监管规章制度,清理调整废除不适应国资国企改革发展的各种文件和规定。

五、强化国有资产监督,防止国有资产流失

(十九)强化企业内部监督。完善企业内部监督体系,明确监事会、审计、纪检监察以及法律、财务等部门的监督职责,完善监督制度,增强制度执行力。强化对权利集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督,实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用。落实企业监事会对董事、经理和其他高级管理人员的监督。进一步发挥企业法律顾问在经营管理中的法律审核把关作用,推进企业依法经营、合规管理。集团公司要依法依规、尽职尽责加强对子企业的管理和监督。大力推进厂务公开,健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度,加强企业职工民主监督。

(二十)建立健全高效协同的外部监督机制。强化出资人监督,加强对企业关键业务、改革重点领域、国有资本运营重要环节以及境外国有资产的监督,规范操作流程,强化专业检查,开展总会计师由履行出资人职责机构委派的试点。加强和改进外派监事会制度,明确职责定位,强化与有关专业监督机构的协作,加强当期和事中监督,强化监督成果运用,建立健全核查、移交和整改机制。加强纪检监察监督,强化对企业领导人员廉洁从业、行使权力等的监督,加大案件查处力度。

(二十一)加强社会监督。完善国有资产和国有企业信息公开制度,设立统一的信息公开网络平台,依法依规、及时准确披露国有资本整体运营和监管、国有企业法人治理以及管理架构、经营情况、财务情况、关联交易、企业负责人薪酬等信息,建立阳光国企。认真处理人民群众关于国有资产流失等问题的来信、来访和检举,及时回应社会关切。充分发挥媒体舆论监督作用,有效保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权。

(二十二)严格责任追究。建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制,建立和完善重大决策评估、决策事项履职记录、决策过错认定标准等配套制度,严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为。建立健全企业国有资产的监督问责机制,对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的,严格追究有关人员失职渎职责任,视不同情形给予纪律处分或行政处分,构成犯罪的,移送司法机关依法追究刑事责任。

六、加强党对国资国企改革的领导,形成推进改革发展的合力    

(二十三)加强组织领导。市委经济体制和生态文明体制改革专项小组负责全市深化国资国企改革的总体设计、统筹协调、整体推进,督促落实,研究解决改革中的重大问题,国资监管机构负责具体的组织协调工作,有改革任务的国有企业及其主管部门是推进改革的责任主体。要进一步落实主体责任,抓紧制定改革任务书和时间表,明确阶段目标和重点工作。市直有关部门要按照本意见的要求部署,抓紧制定相关配套文件。

(二十四)充分发挥党组织的政治核心作用。调整规范国有企业党组织隶属关系,脱钩改制后的国有企业、事业单位转制的国有企业、新成立的国有企业的党组织隶属关系,全部归口国资监管机构党委。坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制,符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层,董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党组织领导班子;经理层成员与党组织领导班子成员适度交叉任职;董事长、总经理原则上分设,党组织书记、董事长一般由一人担任。企业党组织是企业的政治核心,实行民主集中制,要切实抓好“三重一大”等制度的监督执行,支持董事会、经理层和监事会依法行使职权;要切实加强党性教育、法治教育、警示教育,引导国有企业领导人坚定理想信念,自觉践行“三严三实”要求;要切实加强企业党建工作,坚持思想政治工作与企业文化建设相结合,保障职工参与管理和监督的民主权利,培养体现企业特点、增强企业凝聚力、激发职工创造力的企业文化;要切实加强对企业工会、共青团等群团组织的领导,打造一支职业素养高、业务能力强、岗位业绩优的职工队伍。

(二十五)健全惩防体系。全面落实国有企业党风廉政建设和反腐败工作党委主体责任、纪委监督责任,按照权责一致原则,明确责任主体,完善责任内容,建立责任落实和责任追究机制。健全企业各级纪检组织,实现监督全覆盖。强化监督、执纪、问责主体,规范案件线索处置、查办职能,加强廉洁从业风险防控,推进惩防一体化建设。以问题和风险为导向,认真落实企业负责人任期经济责任和离任经济责任审计制度。完善监事会监督、产权管理监督、财务审计监督、纪检监察监督体系,形成有效协同的监督合力。

(二十六)为企业改制重组提供政策支持。积极落实国家支持东北振兴、促进国有企业改革发展的若干重大政策举措和省委、省政府出台的有关政策措施。财政、人社、国土、金融、税务、工商等部门,要梳理完善国有企业改革重组涉及的工商登记、财税管理、土地变更以及人员分流安置、劳动关系处理和社会保险关系接续等政策规定,优化政策环境。建立稳定合理的企业公共服务支出补偿机制,由政府对企业的政策性亏损给予合理补偿。
    (二十七)建立鼓励改革创新的机制。加快转变政府职能,以简政放权为突破口,促进各类市场主体竞相迸发发展活力。在依法合规的前提下,尽量减少前置审批事项。对法律法规和国家政策未规定事项,鼓励企业开展改革创新,积极推进改革创新的各项配套政策和措施的制定。建立容错机制,在推进国资国企改革过程中,对依法依规决策、实施,勤勉尽责、未牟取私利,但未能实现改革创新预期目标且未造成重大损失的单位和个人,给予充分包容,不做负面评价,免于追究相关责任。

(二十八)加强对县(市)区国资工作的监管指导。切实加强对各县(市)区国资监管工作的业务指导和监督。各县(市)区要明确监管责任,组建独立或明确具体的国资监管机构,对各县(市)区国资国企实行统一监管。发挥现有各县(市)区国资国企的作用,推进国有资源资产的集聚,进一步推进与市属国有企业的联合与重组。
    市各有关部门、单位要按照本意见精神,结合实际,积极支持国资国企改革工作,努力形成推进国资国企改革的强大合力,努力为深化全市国资国企改革,促进国企发展创造良好的环境。各市属国有企业要从实际出发,大胆探索实践,抓紧制定贯彻落实本意见的工作方案。
    各县(市)区国资国企改革可参照本意见执行。